À quoi sert une constitution

La règle au-dessus des règles

Une constitution n'est pas une loi de plus. C'est le texte qui organise la fabrication des lois : qui les vote, selon quelle procédure, dans quelles limites.

De là vient sa place particulière. Une loi contraire à la constitution peut être annulée, ce qui suppose un organe capable de le faire, cour constitutionnelle, cour suprême, conseil. C'est le point le plus souvent négligé : un texte sans gardien ne protège rien.

Les constitutions de la plupart des pays du monde sont consultables gratuitement en ligne, ce qui permet de vérifier soi-même plutôt que de croire.

Les quatre questions que toutes traitent

Qui exerce le pouvoir, et comment il est distribué. Un président, un premier ministre, les deux ; un parlement d'une ou deux chambres ; un État unitaire ou fédéral. Le Nigeria, le Brésil, l'Inde, l'Allemagne et les États-Unis sont fédéraux : des compétences appartiennent aux États ou aux provinces, et le texte dit lesquelles.

Comment on arrive au pouvoir et comment on en part. Durée du mandat, nombre de renouvellements possibles, procédure de destitution, ce qui se passe en cas de vacance. Ce sont les articles qui font le plus l'objet de tentatives de modification, partout.

Quels droits sont garantis. Liberté d'expression, de religion, de réunion, droit à un procès équitable, égalité. Beaucoup de constitutions récentes ajoutent des droits sociaux, santé, éducation, logement, et des droits environnementaux.

Comment le texte peut être changé. C'est l'article décisif. Une constitution qu'une majorité simple peut réécrire ne protège personne ; une constitution impossible à modifier devient un carcan.

Écrite, non écrite, souple, rigide

Deux distinctions utiles, souvent confondues.

Écrite ou non écrite. Presque tous les pays ont un document unique. Le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande et Israël font exception : leur constitution est dispersée dans plusieurs textes, des usages anciens et des décisions de justice.

Souple ou rigide. Une constitution rigide exige une procédure lourde pour être modifiée, majorité qualifiée, deux votes, référendum, accord d'États fédérés. Une constitution souple se modifie comme une loi ordinaire.

La combinaison compte plus que chaque critère pris seul : un texte écrit mais facilement modifiable offre moins de garanties qu'un ensemble non écrit solidement respecté.

Les clauses qu'on ne peut pas toucher

De nombreuses constitutions protègent certains principes contre toute révision : la forme républicaine de l'État, l'intégrité du territoire, le nombre de mandats présidentiels, la dignité humaine.

Ces clauses sont un aveu intéressant. Elles reconnaissent qu'une majorité, à un moment donné, pourrait vouloir démanteler les protections de tous, et tentent de l'en empêcher à l'avance.

Elles sont régulièrement contournées : on modifie l'article qui interdit de modifier, on obtient une interprétation nouvelle d'une cour, on remplace la constitution entière par une autre. Le droit constitutionnel comparé documente abondamment ces manœuvres, sur tous les continents.

Comment naît une constitution

Rarement dans le calme. Presque toutes les constitutions actuelles ont été adoptées après une rupture : indépendance, révolution, sortie de guerre, chute d'un régime.

Les procédures varient : assemblée constituante élue pour cela, commission d'experts, négociation entre forces politiques, référendum d'approbation. Les recherches comparatives montrent qu'un texte élaboré avec une participation large est en général plus durable qu'un texte rédigé par un cercle restreint, non parce qu'il est meilleur techniquement, mais parce que davantage d'acteurs ont intérêt à le défendre.

Deux exemples souvent étudiés : l'Afrique du Sud après l'apartheid, avec un processus en deux étapes et une consultation publique massive ; le Japon en 1946, rédigé sous occupation et pourtant jamais amendé depuis.

Un texte ne suffit jamais

C'est la conclusion la plus importante, et la plus facile à oublier.

Une constitution très bien écrite peut rester lettre morte. Il faut, en plus du texte :

• des juges que le pouvoir ne peut pas révoquer ni acheter ;
• une presse qui peut publier ce qui dérange ;
• des contre-pouvoirs réels : parlement, opposition, associations, syndicats ;
• des citoyens qui savent ce que le texte contient.

Ce dernier point explique pourquoi la constitution s'enseigne. Un droit que personne ne connaît ne se réclame pas, et un droit qu'on ne réclame pas finit par disparaître sans qu'on ait besoin de l'abroger.